Aportación de la Fundación Derecho y Discapacidad a consulta pública previa sobre el «Anteproyecto de ley de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la administración general del estado»

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https://www.mptfp.gob.es/portal/ministerio/participacion_proyectos/consulta_previa/proyectos/2021/2021-05-17.html

Plazo: hasta el 17/06/2021

Contexto

La crisis socioeconómica consecuencia de la pandemia y la subsiguiente aprobación de los fondos de la Unión Europea para la recuperación, que “proporcionan la oportunidad para construir una sociedad más inclusiva e igualitaria”, vuelven a poner de manifiesto la necesidad de implantar prácticas de evaluación y medición de las políticas públicas que garanticen una gestión eficaz, eficiente y transparente de los recursos.

La evaluación debe ser una etapa intrínseca en las políticas y programas públicos, sin olvidar que no se trata de un fin en sí mismo sino de un medio para cumplir un objetivo: mejorar las condiciones de vida de las personas a las que dichas políticas y programas van dirigidos y, además, en el caso de las personas con discapacidad, a fomentar su inclusión social.

Evaluar es valorar con el fin de transformar lo que no funciona. La premisa es, pues, sencilla: lo que no se evalúa, no se mejora[1].

Finalidad de la evaluación

La evaluación debe medir y gestionar el impacto de las intervenciones y programas públicos para favorecer la mejora continua. Para ello, debe incorporar la voz de los beneficiarios y poner a la persona en el centro, promoviendo la colaboración con las partes implicadas. Todas las partes deben, pues, estar involucradas desde la fase de diseño de la evaluación y durante la implementación de ésta, para asegurar su éxito y que se emplean los indicadores adecuados a cada problemática.

Objetivos de la evaluación

En el ámbito público la evaluación aporta valor:

  • Desde un punto de vista interno porque a través de la información que proporciona:
    • Fomenta el aprendizaje y permite la mejora administrativa;
    • Permite ser más eficientes en la asignación de recursos públicos (controlar gastos, aprovechar mejor las capacidades, recursos, sinergias, orientar la asignación de presupuestos…);
    • Permite conocer tanto la pertinencia como el grado de éxito de las políticas o programas implementados, bien para reforzarlas bien para reformularlas o redefinir nuevas prioridades;
    • Facilita la toma de decisiones coherentes a corto, medio y largo plazo…

  • Pero también desde un punto de vista externo, porque:
    • permite responder de manera más adecuada a las demandas de la ciudadanía;
    • poder rendir cuentas ante ella con mayor transparencia
    • y, por ende, mejorar su confianza en las políticas e instituciones públicas.

Se pueden evaluar las actuaciones públicas, cualquiera que sea su forma (ya sea norma, política, programa,…)[2]. La evaluación gira en torno al diseño, puesta en práctica (implementación) y/o los efectos (resultados e impactos) de las actuaciones públicas[3].

La evaluación puede constituir una herramienta de colaboración entre la Administración y el Tercer Sector, que actúe de nexo y permita generar sinergias y aumentar la efectividad de las actuaciones.

En el ámbito de la discapacidad es importante señalar el peso específico que el movimiento asociativo ha tenido en el traslado a la agenda política de la realidad de las personas con discapacidad, así como en la exigencia de responsabilidad pública en cuanto a la atención a sus necesidades.

En este sentido, la evaluación ha de ser participativa, es decir, “debe incorporar en su propio diseño, los puntos de vista y las sugerencias de los distintos actores y agentes que participan de alguna u otra forma en la intervención evaluada, quienes deben ser también partícipes directos de las decisiones que se tomen en cuanto a la evaluación misma (en qué aspectos debe ponerse el foco, cuáles son las preguntas relevantes, qué indicadores se va a utilizar, etc.)”[4].  Desde el punto de vista de la discapacidad, esta participación es clave pues sólo así el diseño, desarrollo y evaluación de las actuaciones públicas en este ámbito podrán tener en cuenta la diversidad y especificidad de este colectivo, así como cuestiones transversales que les afectan (género, edad…), que no deben ser olvidadas.

En los procesos de evaluación “será pues recomendable tratar de incorporar de forma directa las voces de las propias personas con discapacidad y sus familiares, con el objetivo de ayudar a que esa información se acabe trasladando eficazmente al diseño de futuras intervenciones”[5].

¿Por qué evaluar las actuaciones públicas sobre discapacidad?

En el ámbito de las actuaciones públicas sobre discapacidad, el establecimiento de metodologías de evaluación facilita el cumplimiento de dos obligaciones establecidas por la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de las Naciones Unidas, ratificada por España el 23 de noviembre de 2007:

  • La del artículo 4.3, relativa a la participación: “en la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan[6].
  • La recogida en el artículo 31.1, donde se expone que “los Estados Partes recopilarán información adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que les permita formular políticas, a fin de dar efecto a la presente Convención[7].

Por su parte, el Pilar Europeo de Derechos Sociales (proclamado conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea en el año 2017) sirve de guía para la adopción de políticas sociales y de empleo que conduzcan “hacia una Europa social fuerte, justa, inclusiva y llena de oportunidades”.  Por lo que respecta al colectivo de personas con discapacidad, el principio 17 de dicho Pilar subraya que “las personas con discapacidad tienen derecho a una ayuda a la renta que garantice una vida digna, a servicios que les permitan participar en el mercado laboral y en la sociedad y a un entorno de trabajo adaptado a sus necesidades”.

La evaluación[8] de la Estrategia Europea de Discapacidad 2010-2020 mostró que ésta ha contribuido a mejorar la inclusión de cuestiones relativas a la discapacidad en las políticas y legislación de la UE de la última década, especialmente en el ámbito de la accesibilidad.  Sin embargo, la realidad es que las personas con discapacidad continúan aún afrontando obstáculos considerables cuando se trata de acceder a la asistencia sanitaria, la educación, el empleo o las actividades recreativas, así como a la participación en la vida política, y sufren un mayor riesgo de pobreza o exclusión social que las personas sin discapacidad. Problemas que se han agudizado todavía más debido a la pandemia provocada por la COVID-19 y las consecuencias económicas que ha traído y está trayendo consigo.

En la recientemente aprobada nueva Estrategia sobre los Derechos de las personas con discapacidad 2021-2030 la Comisión Europea insta “a los Estados miembros y a todas las instituciones y organismos de la Unión a tener en cuenta las necesidades de las personas con discapacidad a la hora de diseñar, implementar y supervisar las políticas, la legislación y los programas de financiación” (…) La formulación de políticas eficaces implica la consulta a las personas con discapacidad y a sus organizaciones representativas y la participación de estas a lo largo de todo el proceso” [9].

En su iniciativa “Legislar mejor” la Estrategia “pretende ofrecer la mejor base posible para una elaboración de políticas oportuna y sólida”, para lo cual la Comisión garantizará la introducción coherente y la evaluación de las cuestiones relativas a la discapacidad en las evaluaciones de impacto y las valoraciones cuando proceda (…)”.

Conclusión

En momentos de incertidumbre como el que vivimos, con una crisis social y económica provocada por una situación sin precedentes y con fondos europeos por venir, se hace más necesaria que nunca una gestión eficaz, eficiente y transparente de los recursos públicos. Ante la urgencia de los desafíos sociales, la necesidad de incorporar procesos de evaluación y medición de impacto social que busquen la mejora continua es cada vez mayor.

La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y el nuevo marco europeo, propiciado por el Pilar Social Europeo y por la nueva Estrategia Europea sobre discapacidad, ofrecen una clara oportunidad para promover a nivel nacional la existencia de un marco regulatorio que fortalezca la evaluación como instrumento al servicio del éxito de las actuaciones públicas y, por tanto, al servicio de una mejor calidad de vida de la ciudadanía y, en especial, de los grupos más vulnerables como son las personas con discapacidad. En este proceso será fundamental tener en cuenta la participación de las personas con discapacidad y sus familias, a través de las entidades de referencia representativas del colectivo.

[1] “Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre.” (William Thomson Kelvin)

[2] Acerca de la distinción entre políticas y normativa, se recoge en la obra “GUÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE DISCAPACIDAD”, Jorge Calero (dir.), ediciones Cinca, 2013, lo siguiente: “Lo primero son actuaciones que lleva a cabo típicamente un órgano ejecutivo (en España puede ser el Gobierno central, un gobierno autonómico o incluso una diputación o un ayuntamiento), mientras lo segundo es el producto de la actividad legislativa que llevan a cabo los distintos parlamentos sobre sus competencias (desde el Parlamento Europeo hasta las cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas). Las políticas (y su desagregación en planes, programas y proyectos) son herramientas del poder ejecutivo para “llevar a cabo una agenda de transformación de la realidad”, y su aplicación depende exclusivamente de la voluntad del órgano ejecutivo en cuestión; en cambio la normativa (con las leyes como su máxima expresión) persigue dictaminar “qué se puede o no se puede hacer”, y una vez aprobada tiene consecuencias que escapan al órgano legislativo que la promulgó, ya que desde ese momento es el poder judicial quien vela por su aplicación. (….)

(…) Si bien se trata de una distinción canónica en el ámbito de las ciencias políticas, en la práctica no siempre es fácil trazar una línea divisoria. (…) Este potencial solapamiento entre políticas y normativa se traduce en que las directrices relacionadas con la práctica de la evaluación de impacto normativo (EIN) se acaben pareciendo mucho a las que tiene que ver con la evaluación de políticas, si bien no son exactamente lo mismo”

[3] https://www.mptfp.gob.es/portal/funcionpublica/evaluacion-politicas-publicas.html

[4] “GUÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE DISCAPACIDAD”, Jorge Calero (dir.), ediciones Cinca, 2013.

https://www.cermi.es/sites/default/files/docs/colecciones/00-Evaluacion_de_programas.pdf

[5] Idem

[6] A nivel nacional, en el mismo sentido se pronuncia el art. 54 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, que entre otros aspectos indica que “ (..) las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas, y sus familias, a través de sus organizaciones representativas, participarán en la preparación, elaboración y adopción de las decisiones y, en su caso, de las normas y estrategias que les conciernen, siendo obligación de las administraciones públicas en la esfera de sus respectivas competencias promover las condiciones para asegurar que esta participación sea real y efectiva

[7]  Idem

[8] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1929-Estrategia-Europea-sobre-Discapacidad-2010-2020-evaluacion_es

[9] UNA UNIÓN DE LA IGUALDAD: ESTRATEGIA SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD PARA 2021-2030

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0101&from=ES